杜育红

（北京师范大学教育经济研究所所长、教授，学术委员）

——在2024学术年会上的专题报告

尊敬的瞿会长、刘会长，民办教育协会的各位领导，各位专家、各位同仁：

首先特别感谢协会请我加入学术委员会。我汇报的题目是《市场机制的规范与超越：新时代民办教育高质量发展的思考》。

党的二十大报告提出要加快建设教育强国，去年5月29日中共中央政治局就建设教育强国进行第五次集体学习时，习近平总书记发表了重要讲话，大家都在讨论和学习教育强国纲要。从我今天分享的主题是市场机制的规范与超越，我认为我们在谈教育强国纲要的时候，或者谈教育强国建设的时候，应该关注到市场机制的问题。前段时间，我读了美国普林斯顿大学经济学家威廉·鲍莫尔写的一本书《增长的烦恼》。他的逻辑很有意思，他说纵观人类历史，到今天来看我们各个行业的生产效率提升速度是非常不一样的，由于各个行业生产效率提升速度不同，导致今天经济增长中的烦恼。

鲍莫尔把不同的行业分成两类，一类是生产效率提高非常快的行业；另一类是生产效率提升缓慢的个体服务型行业。生产效率提升速度快的行业，以广泛应用自动化和人工智能的制造业为代表。人类社会进步就是因为我们不断在提高劳动生产率，这些生产效率提高比较快的行业，对它自身和生产效率提高相对缓慢的行业都带来双重的效应。

对于它自身的双重效应是什么呢？首先是效率提升，降低了价格，降低了成本；其次因为生产效率提升，尽管价格下降了，工人的工资还涨了，由此带来全社会工资的提高。

生产效率增长较快的行业对于生产效率增长缓慢的行业也带来了双重效应。生产效率增长缓慢的代表行业就是医疗和教育，长期以来效率提升相对缓慢，甚至没有提升。这导致两个后果：第一个后果是这些行业的成本越来越高。大家都说上学难、上学贵，为什么？因为制造业的成本提高以后，整个社会的人工成本高了。鲍莫尔做了个比较，跟十九世纪相比，很多人工服务的质量是下降的。为什么？因为人工现在太贵了，而恰恰医疗和教育就是人工特别重要的行业。

第二个后果是大家都有钱了，对医疗、教育的质量要求越来越高。生产效率提高非常快的行业，它给自身带来了双重效应，同时对生产效率提高比较慢的行业也带去了双重效应。在这个双重效应下，将来就会呈现出，制造业产品越来越容易得到，教育、医疗——包括更多的文化、娱乐精神方面的产品——获得越来越难。现在看病、上学都不容易，经济发展的结果是大家对于医疗、教育的需求越来越强烈。

按照同样的思路，因为制造业的成本在不断下降，服务业在上升，这导致服务业在GDP中的占比越来越高。我们经常说，经济发展结果就是一二产业的比重下降。为什么我讲这个事？因为所有这个过程都是市场机制在起作用。在给教育投多少资源这件事上，不论是政府的投入还是社会的投入，争论也是非常大的，而这些争论忽略了一个问题——鲍莫尔现象。其实你投不投它都在涨，而且占GDP的比重会越来越高。因此，在教育强国建设当中，不能忽视市场机制在其中起到的重要作用。

其实在各位面前讲市场，我有点班门弄斧，市场是对变化感知最敏感的。过去的计划经济无法沿用至今，就是因为对变化不够敏感。市场经济能够坚持下去，是因为其触角延伸到了生活的各个方面。如今教育发展越快，其复杂程度就越高，复杂的机制若不用市场解决，仅靠卖方市场的方式或者计划的方式来解决是非常难的。

我们的民办教育其实是最懂市场的，“春江水暖鸭先知”——民办教育最能够感知教育需求的变化。民办教育不缺市场的理念，市场也深刻影响着民办教育的发展。中国从1978年改革开放以来，我们自身对市场的认识是一个不断发展的过程。怎么样才能够正确地理解市场，让市场发挥期望的作用？上午刘林会长讲了高质量发展的六个“有利于”，讲的就是这个问题。

因此在这个背景下我想从以下三个方面探讨教育领域市场机制规范与超越问题：第一，中国市场化改革的历程与民办教育发展；第二，关于教育领域的市场机制的争论和澄清；第三，正确理解市场机制和民办教育高质量发展。

一、中国市场化改革的历程与民办教育发展

中国民办教育的发展是伴随着中国市场化改革的深化而不断发展的。对市场化改革的理解，为民办教育发展提供了一个基本的制度环境。上午刘林会长讲到内外部关系，我认为民办教育发展最基本的制度环境是整个社会对市场的理解。我们简单回顾一下：

第一阶段，从1978年引入市场机制，打破“大锅饭”，打破计划经济的束缚，是为了激发大家的活力，也标志着民办教育开始破冰。1978年邓小平同志在全国科学大会上的讲话以及1982年《宪法》，都强调要鼓励集体经济、国家企事业单位组织和其他社会力量依照法律规定举办教育事业。这个时候刚开始解放思想，大多数都是属于文化补习性质的民办教育，所以说是破冰。

第二阶段，1984年十二届三中全会确立了社会主义商品经济的经济体制，实际真正在城市进行改革开放是从1984、1985年开始，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》和1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，真正让民办教育开始走向复苏。但是这个时期我们的民办教育仍然还是以技能培训、文化补习为主，对公办教育进行补充。

第三阶段，社会主义市场经济目标模式的确定阶段。1992年邓小平同志南方谈话以及十四大提出建立社会主义市场经济体制，确立了市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。我们看到民办教育在1992年之后快速发展。

1993年《中国教育改革和发展纲要》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，并提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针。上午田司长讲到，这十六字方针没有变。

当然快速发展必然带来各种各样的伴生问题，所以1997年《社会力量办学条例》回应了民办教育快速发展过程中出现的问题，是第一个带有规范性质的民办教育法规。《条例》中明确提出社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分，同时也强调社会力量举办的教育机构，不得以营利为目的。

第四阶段，进入社会主义市场经济的完善和调整时期。2001年中国正式加入WTO，对中国的发展起到非常大的作用，中国的经济发展最快的十年就是从2001年开始。十六大报告提出“建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系”的重大任务，同时提出公有制的多种有效实现形式，强调要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁止的基础设施、公共事业和其他行业和领域。这个时期民办教育是跨越式的发展。

2002年出台的《中华人民共和国民办教育促进法》尽管存在争议，但事实上促进了整个民办教育实现跨越式发展。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》特别强调，“民办教育是我国教育事业的重要组成部分，是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。”对于市场机制手段运用越来越丰富，新东方在美国上市就是标志。

第五阶段，2012年党的十八大之后，社会主义市场经济进一步深化。2013年十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在整个十年的发展过程中，我们对建设市场体系的要求越来越高，所以2021年的提法是“建设高标准的市场经济体系”。

什么是高标准市场经济体系？是不是没人管的就叫市场了？市场要良好运转需要什么条件支撑？所以要有高标准的市场经济体系。同一时期，民办教育更加注重发展和规范，在快速发展的同时，也出台了一系列的规范政策，上午刘林会长做出了更准确的判断。其实简要地回顾中国市场机制和对市场的认识过程，以及民办教育的发展过程，我刚才提到的两点判断还是经得起推敲的。

总结以下几点：民办教育的发展跟市场机制的认识是同步的。民办教育是最能感知老百姓教育需求变化的，市场就是不断地发现机会、不断地创新，所以2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把民办教育作为教育改革的重要力量。但我认为，就像上午刘林会长所说，其实这些年来民办教育在这方面的作用发挥的不够，变成同质竞争了，而且进一步激化了家长、社会的焦虑。

快速的发展就一定伴随着规范，所以1997年的时候是规范，现在还是规范，但是规范并不是否定发展。另一方面，从前面回顾发展规范过程来看，什么是健康的市场？什么是高水平的市场？是需要大家认真思考的。

高水平市场和健康的市场一定是反垄断的，一定没有一方能够在市场中占据主导地位的，这个市场才是公平竞争的市场。市场不是我们追求的目的，市场只是我们实现目的的一种手段，产品的社会价值才是立足的根本。上午刘林会长表示，民办高校在每年的报告中都要讲社会责任，这一点很重要，如果没有社会责任，那么你在社会中就没有存在的价值。

二、教育领域关于市场机制的争论与澄清

首先说一下近几年争论的问题。比如2016年，为什么要修订《民办教育促进法》，核心是要解决非营利性与合理回报的矛盾。目前我们国家有三个会计制度：一个是企业会计制度，一个是非营利组织会计制度，还有一个是事业单位会计制度。民办教育到底应该采用哪种会计制度呢？

若我们是非营利组织的话，是不存在利润的，如何取得回报？如果在非营利组织会计制度下出现了利润，你就违反了关于市场经济财务管理的基本规则。按照过去来讲，非营利组织会计制度无法支持回报，若还能取得利润，那就是非法的关联交易。

其次是为什么这些年，尤其在2018年之后，特别强调教育领域资本的无序扩张的问题。一系列的政策，最开始的是2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，这一政策的出台是一个特别大的拐点。因为在此之前，很多人认为，市场是自由的，没有人能管我，或者是只要你没禁止的我就能做。2018年明确规定了学前教育机构和上市公司之间的关系等内容，是很大的转折点，因此2018年学前教育文件出台之后存在很多争论。其中有人认为这是一种倒退，提出原本市场主体是有活力的，有决策权的，现在规范发展的管理是不是一种倒退？

当时我只是针对局部内容写了一篇文章《学前教育成本控制：政府规制和市场机制的逻辑》，提出所谓“入园难、入园贵”，从经济学上看是不成立的，是悖论。因为入园贵就是价格高，经济学的道理是价格高一定有很多人生产，结果价格就下来了。为什么资本扩张了但学前教育的价格并没有下来？入园难就是没有学位机会。入园难、入园贵这个事严格讲一定是制度出现问题，一定是某些力量控制很多因素。如果是健康良好的市场，不能让这两件事同时存在。因此我说，过去学前教育市场的状况恰恰就是市场机制不完善的表现，是因为资本力量过于强大垄断了价格而形成的，其他利益相关方没有发言权。真正健康的市场应该是一个体系完善的、有良好规则的市场。

从此出发，我认为应该正确理解市场机制。如何正确理解市场机制。经济学讲完全竞争是指生产要素自由流动、没有流动成本，所有的行为主体都是价格接受者，没有人控制价格。这是经济学描述最美好的、自由的、完全竞争市场的情况，可是这个情况在现实中是不存在的。不存在的话我们就要想办法让各个方面都有能够发声、维护自己权利的渠道。所以社会主义市场经济本质上是法治经济，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，资本活动要依法进行。

也有专家指出，我们不能把市场作为我们顶礼膜拜的理念，而是应将其作为实现社会发展、共同价值的手段。不仅在国内的现实中遇到了这样的问题，在国际经济学界也在讨论这个问题。诺贝尔经济学奖获得者、法国著名经济学家让‧梯诺尔针对这个问题表示，历经政府和市场之间毫无结果的二元争论之后，如今人们已经明白，明智的政府监管可以减少市场效率低下的问题，若政府对社会创新和创造力过于限制和干预，则会引发非常大的负面影响。发展创新型经济很重要的一点就是要减少控制，微观的主体有活力、有需求就有创造了，很多创造的东西并不是提前计划出来的。因此如果要进行制度设计的话，按照让·梯诺尔的说法，是经济主体之间在信息不对称、不确定性、场景多样性等构成的复杂局面下的博弈，需人们颇费心思才能找到管理竞争和设计监管的最佳方式。简单地说，计划与市场或者政府与市场的简单二元选择已经远远落后了。

下面我谈一下教育领域市场机制的几个误区：

第一，对市场机制的误解。比如刚才关于学前教育的例子说明，它不是一个正常的市场，而是扭曲的市场，部分主体主导了价格的形成过程。健康的市场是一个公平竞争的规则体系。中国加入WTO，谈的是市场的规则体系。要在一个规则体系下保证各方公平竞争，这才是市场。学前教育的例子使我们能够进一步更客观准确地理解市场。

第二，对政府的误解。由于市场失灵，政府是公共产品的提供者，但是政府往往是最没有效率的。为什么说教育强国建设有很多好的目标，但却需要我们认真思考和讨论市场机制？如果政府失灵怎么办？政府更重要的职责是要为竞争提供公平的规则，政府是规则的制订者和监管者，通过政府制订公平的规则和政府的监管保证不同的市场主体、行为主体能够展开公平竞争，这样的竞争才能让我们的产品价格不断下降，服务质量不断提升。

第三，对市场经济的误解。有人认为市场经济只重视机会的平等，会导致差距加大。按照让‧梯诺尔的想法，现在新的机制设计理论强调，市场是基于目标、重视激励、目标导向的机制设计，从而实现共同利益，这才是真正的现代市场经济。

第四，对教育政策的误解。很多教育政策更多的是提目标、提思想、提愿景，也很能激发大家的热情。但是对于如何实现这个愿景，每个行为主体的行为逻辑是什么，这类分析相对较少。就像高考改革，不断在进行高考改革，但具体要改什么内容？要改进人才选拔机制是可以的。刚才汤敏先生在讲创新人才选拔的问题，了解到我们现在的人才选拔是不科学的。但是如果通过高考改革解决减负的问题就“南辕北辙”了，就算只考跳绳也会增加孩子们的竞争压力。因为大家只是为了排名，跟考什么没关系。我们的教育政策设计缺少对行为主体的行为逻辑的分析，愿望都是良好的，效果往往差强人意。

三、正确理解市场机制与民办教育高质量发展

新时期民办教育的高质量发展，很重要的一点就是要建立对市场机制的正确理解。关于市场机制和民办教育发展，党的二十大报告中均已做出明确指示。关于民办教育，上午几位专家都提到了引导规范民办教育的发展，引导、规范、发展是三个核心词。通过刚才引用的鲍莫尔现象，可以预知未来民办教育发展空间是巨大的。按照鲍莫尔的分析，将来制造业效率提高之后占比越来越小，医疗、教育的占比将越来越大，社会的需求也会很大，关键看大家能否找到好的市场。由此可见民办教育未来发展空间非常大，并不会因为国家对于市场机制的规范而减少民办教育的发展机会。

过去提到经济学就是赚钱和竞争，并不关注公平，只关注效率。让‧梯诺尔在关于市场机制的分析中指出共同利益经济学的几个观念，无论是政治家、企业家等市场主体，无论社会地位如何，都需要面临对激励做出反应的问题。这些物质和社会的激励加上个人的偏好决定了他们的行为，这些行为可能会跟共同利益发生矛盾。其实我们教育中的问题恰恰是家庭教育需求和社会需求产生的矛盾，因此制度设计最核心的是对于共同利益相关的制度建设，在追求共同利益中如何协调个人利益和共同利益之间的矛盾，这才是机制设计和制度建设中要解决的问题。

很多著名的学者在研究社会共同利益问题上，梯诺尔、康德、罗尔斯等学者都提到“无知之幕”的假设。什么叫“无知之幕”？不是我什么都不知道，而是假设你不知道你在社会中扮演什么角色，因为一旦知道之后你就会站在你的立场说话。社会制度和共同利益的设计，是假设你在社会中没有任何角色，一旦有了角色之后你说的话就有导向了。很多时候手段或工具往往备受瞩目，但人们最后往往忘记了真正的目的，最终导致手段与共同利益相悖，尽管其初衷是为了共同利益。总书记让我们不忘初心，共同利益是我们的初心。经济学是实现共同利益的科学手段，从这个意义上讲，经济学的终极任务是找到促进共同利益的制度和政策。

最后关于民办教育提几点感想：

第一，民办教育在未来的新时期、新阶段，首要考虑的是新阶段中国经济社会发展的需求是什么？中国经济社会，不论所处的国际形势还是自身发展阶段都发生了深刻变化，而市场机制最大的优点就是能感知变化，大家应该把这个优势发挥出来，首先要感知变化。

第二，思考民办教育的优势是什么。我认为民办教育跟政府或者公办教育相比，在体制上、在多样性上有其独特的优势，体制内的管理有很多没办法回避的问题，在民办教育这里就没有，所以要把这个优势充分发挥出来。因此教育强国建设除了刚才提到的需要更多考虑市场机制作用之外，还要考虑各级各类教育的规模、结构、质量。真正的教育强国一定是教育体系充满了多元化、选择性和弹性的，这才是强国教育的体现。

如何使教育体系能够充满弹性？将来我们会越来越关注需求方学习的目的性、有用性，供给方要更精准的定位，更清楚服务的对象和服务的性质。通过市场机制来配置个性化、多样性、竞争性的资源，最终目的就是要实现终身学习，让每个人在每个阶段学习时都能找到学习的地方和合适的方式。将来正规教育、非正式教育、基础教育、职业教育、高等教育相互融通怎么实现？这是我们民办教育能做的事，包括刚才几位专家提到，更新教育理念、变革教育模式、创新教育服务、革新治理，都会有新的发展。

综上所述，我想强调的是以下几点：第一，教育强国建设和教育的高质量发展需要重视市场机制；第二，市场机制最能敏锐地感知需求变化；第三，复杂优质的教育需求的满足一定基于市场机制。僵化的、灌输的、僵化的体制一定不是将来优质教育的需求；第四，市场机制是什么？我很赞赏让·梯诺尔的观点，正确理解市场机制使之为社会共同利益服务。一个产品在社会上能够立得住，首先是符合社会的共同利益和共同价值。所以正确理解市场机制，让市场机制为社会的共同利益服务；第五，按照鲍莫尔的思想，未来教育、医疗在GDP的占比会进一步提升，未来民办教育的空间会更大。

谢谢！

责任编辑：闫佳裕